黄奇帆:区域中心城市郑州的战略定位与发展重点

  郑州在2018这一年实现了三个指标一起突破,第一个是常住人口突破了1000万人,第二个是市域的建成区突破1000平方公里,第三个是GDP突破1万亿元。三个突破具有历史性意义,标志着郑州进入了一个新时代、郑州的城市发展进入一个新的阶段。郑州今后的战略定位是:国家的超级大城市;国家中心城市,将是经济中心、贸易中心、交通枢纽航运中心;中原地区城市群的领头羊,形成以郑州为中心、为枢纽的一个城市群。郑州要抓好交通枢纽建设,要加大公共服务建设力度,要努力成为开放高地,要做好财政与投融资管理。

  关键词:区域中心 城市战略定位 交通枢纽 开放高地

  作者简介:黄奇帆,中国国际经济交流中心副理事长、全国人大财经委原副主任、重庆市原市长。

  一、郑州发展的战略定位问题

  2018年,郑州在三个重要的城市指标上有了里程碑意义的突破。一是常住人口突破了1000万;二是建成区面积增加了200平方公里左右,使得郑州市域的建成区突破1000平方公里;三是GDP突破1万亿元。郑州在2018这一年实现了三个指标一起突破,具有历史性意义,标志着郑州进入了一个新时代、郑州的城市发展进入一个新的阶段。郑州下一步应该发挥怎样的功能?需要从全局出发来谋划,要周全的规划和顶层设计。我国除港澳台外的31个省份,超过1亿人口或者7000万到1亿人口的大省有七个,这些省的省会城市一般跟本省的经济比例有一个约定成俗的逻辑,这个逻辑大体可以用“一二三四”四个指标来衡量。一是省会城市的占地面积大体上是省土地面积的5%-10%。河南省有16万多平方公里面积,郑州市域面积700多平方公里,占5%左右的比例,显然有些偏低了。二是省会城市、中心城市的人口一般应该占全省人口的20%左右河南省有1亿人,郑州事实上应该达到2000万人,但目前只占全省的10%,只有1000万人。三是省会城市的国内生产总值(GDP)应当达到全省GDP的30%左右。河南省GDP接近5万亿,郑州是全省的20%,偏低了。如果整个河南省增长5%~6%,那么郑州应比其他兄弟地市要快半步,别的地方平均增长6%的话,郑州就应该增长8%或者8.5%。四是有关服务业。中心城市的服务业,包括政府主导的公共服务、市场主体的服务业和服务贸易应当占全省同类行业比重的40%左右。如果整个河南省的服务业有1万亿的话,郑州市应该占40%,就是4000亿。用这个“一二三四”去框的话,可以把郑州15年以后该达到的目标值、功能定位想清楚了。这不是主观的,也不是想做大就能做大的目标值,而是从全省的角度,从中原地区的角度看,郑州应该有这么一个责任。然后按照长远的顶层设计,脚踏实地的一年一年规划、五年五年规划,并互相衔接,这就会为郑州的发展产生不懈的动力。

  另外,到了超级大城市做规划要想三件事、三个圈,一是城市本身的2000、3000平方公里核心圈的规划,二是城市圈大都市圈的规划,三是超级大城市同200~300公里半径内关联的其他大城市、特大城市形成的城市群规划。像开封、许昌、新乡、焦作4个地市都在郑州100公里的范围内,是郑州大都市圈的四兄弟。在300公里以远的地方,还有洛阳、南阳、信阳等其他一些城市,都与郑州有联系,都以郑州为核心,这就是城市群的逻辑了。

  理清上述概念可以给郑州几个定语:第一,郑州是我们国家的超级大城市;第二,郑州要成为国家中心城市,将是经济中心、贸易中心、交通枢纽航运中心;第三,郑州是中原地区城市群的领头羊,形成以郑州为中心、为枢纽的一个城市群。

  总体说,郑州在2018年三个里程碑意义的指标突破以后,按照全省经济社会发展的需要,应该有“一二三四”的目标。作为超级大城市搞规划就要有三个圈的概念,核心圈、大都市圈、城市群的概念,有了这些概念以后,如果经过若干年实现了,逐渐在功能上就体现出经济中心、贸易中心了。郑州不是国家综合性的金融中心,但至少是中部区域的产业链金融中心,因为有服务业的产业链,金融肯定会相应的发展。有些定位如交通枢纽、物流中心等等这些中心城市的功能也会自然展开。

  二、郑州要抓好交通枢纽建设

  郑州要大发展很重要的是要抓交通。交通枢纽至少有五种,对郑州来说发展好、建设好五种交通枢纽十分重要。

  第一个交通枢纽是郑州引以为傲的米字形高铁枢纽。中国的高铁极大地改变了中国城市运行的版图。到目前为止,中国真正叫做枢纽性高铁的其实就8个城市,北京、上海、广州是终端型的枢纽;还有就是5个通过型的枢纽,中部地区是郑州、武汉、合肥;西部是重庆、西安。

  第二个枢纽是货运铁路枢纽。郑州历史上是我国传统铁路货运的中心,郑州要成为一个经济中心、贸易中心,不仅仅靠人流,更重要的是要有一个货流,货流当然以铁路为中心。郑州在高铁时代要抓住杋遇,要成为中国内陆最重要的铁路货运枢纽。现代铁路货运枢纽无非是两类:一类是矿物、粮食、煤炭等大宗物资集散枢纽地,另一类是铁路集装箱枢纽地。郑州要发展的是商品集装箱铁路枢纽。铁路集装箱的货运枢纽可能是五个省范围内有一个,整个中部地区需要两个,长江南面一个,北面一个,南面在湖南湖北是个点,北面郑州是个枢纽点。一是因为郑州是超级大城市货运量充足,二是因为在历史上郑州就是铁路货运枢纽。可以建一个十平方公里的铁路配送站,再配十平方公里的物流中心,形成仓储、物流、货运中心。

  第三个枢纽是航空。郑州机场现在能吞吐6000万人次、50万吨的航空货运。随着电子邮包、跨境电子商务的不断增长,航空货运也会不断增长。郑州也要发展和建立基地航空公司;要多建机场航站楼上的登机桥;应该有很好的飞机维修,有各种部件配送的保税仓库,是一个能提供免税航空油的基地,这样更多的飞机愿意到郑州来维修、加油,加油加的是保税的油,郑州的保税区与机场在一个区位上,要充分利用在机场里保税区的配套条件,为航空公司做好服务。另外,一个好的机场要有良好的商业商务服务。在香港,40%的收入来自香港机场候机楼里的小卖部、免税商店或者吃饭、休息、买衣服各种各样的活动场所。郑州机场的规模和旁边的空间绝对可以变成一个航空城,一方面是个大机场,另一方面是个大的购物中心、大的俱乐部、大的旅游中心。老百姓不光是坐飞机到机场来进进出出,还可以单纯为了买东西,为了开眼界,也会到机场来转一转。机场人丁兴旺,其他各种业务也会跟上。

  第四个枢纽是轨道交通。作为超级大城市需要建轨道交通、地铁交通。地铁是个长远规划。地铁投资一方面是为满足居民出行需要;另一方面也是一种拉动,可以拉动地铁站附近的房价,这样修建地铁的投资也就回收了。香港地铁政府没出一分钱,就是在地铁站上面加盖物业,香港地铁200多公里,基本上市场化运作。郑州现在1000万人,至少应该有200、300公里地铁。再有,郑州作为一个超级大城市,要想着城市圈。在郑州500公里地铁网的外侧,辐射出4条或者8条到新乡、许昌、开封、焦作以及周围地市州一级的城市轨道,这样整个郑州大都市圈可能形成的地铁、轨道交通是800公里。总之,从规划角度讲,城市中心圈是地铁,大都市圈是轻轨,城市群之间是高铁或城际铁路。

  第五个枢纽是通信。首先,目前郑州有个跨境电子商务一秒通,郑州已经成为互联网直联点。郑州还要做通信枢纽,互联网中心。其次,要建设IaaS(基础设施即服务)云计算中心这样的通信基础设施,郑州应该是个云计算中心,也即数据处理中心(IC)。这是个重要的产业,也是基础设施。再次,在这个基础上产生大数据服务能力的PaaS(平台即服务)和人工智能软件服务SaaS(软件即服务)。实际上一个地方如果把这三个功能搞好了,这地方也就超前于其他各个地方,会领先一步,而且步步领先。

  三、郑州要加大公共服务建设力度

  一个大都市除了基础设施好、城市空间、就业各方面好以外,公共服务也要好。郑州作为一个超级大城市,公共服务十分重要,标志性的医疗体系,标志性的教育体系,标志性的文化设施体系等都要相对齐全。在这三个方面郑州要下点功夫。

  一是医疗。如果说100万人需要一个三甲医院的话,河南省1亿人口,大体上应有100个三甲医院。如果河南省要有100个三甲医院的话,郑州这个大都市形成40个甚至50个三甲医院是应该的。郑州现在有18个三甲医院,需要再加22个。一个三甲医院投资至少是10亿元,20多个三甲医院需要准备200亿元的投资,整个河南省就要准备600多亿或1000亿元的投资。投资医院是投入小、产出大,单从唯GDP论的角度讲,建医院只要有市场,比发展工业赚钱,还轻松,还得人心。因此,建三甲医院可以做个五年或十年规划。

  二是教育。河南不算教育高地,但也不是教育洼地。河南应该占全国3000万大学生的1/13、1/14,应该有220万、230万名大学生。但现在整个河南大专院校的在校生才100多万名,好像少了100万人。另外,现在全国有3000多个大专院校,如果从这个意义上做平均的话,河南也应该有200个,但现在大概只有130多个,学校的数量也少了点,在校生也少了点。河南省1亿人的普及是到位的,高中毕业生普及率也与全国水平相当,数量也不少,比例跟全国平均值一样。但是这么多的高中毕业生能进大学的毛入学率却比全国低得多。因此,河南在教育上要加大投入。要将河南的高等学校建成150个、170个。还要建一些民办高等院校,可以请北京、上海等一些地方的大学教育集团到河南来建分校。还可以邀请一些大企业、大集团来河南或郑州办高等学校。

  三是文化。郑州是个有5000年历史、3000年都会历史,很有历史渊源的地方。郑州作为一个超级大城市、中心城市,处在河南丰富的历史文化条件下,要围绕文化基础设施、文化作品、文化人才三个方面推动文化高地建设,要加大投资、有所作为。

  四、郑州要努力成为开放高地

  开放的高地有五个标志。一是口岸高地,内陆地区的枢纽口岸可以有航空、铁路和公路三种。这三种口岸都建起来,郑州的集输运系统、跨境电子商务的各种集输运系统都会变得更加一体化。二是通向世界各地的交通枢纽,包括航空、铁路、公路、航运等等,应该是一个同国际大交通枢纽能够直接连接的交通枢纽。三是开放平台、境内关外保税平台。保税区的功能不仅仅是一般贸易、加工贸易,还可以做转口贸易、离岸贸易服务贸易和跨境电子商务,是一个地区得以大进大出的功能性口岸平台。作为境内关外特殊监管区,郑州已经有了,但是目前仅有5平方公里,还需要再进一步扩展。四是自由贸易区。全国一共12个自由贸易区,河南省级的自贸区有三个,郑州、洛阳、开封各有一个。自贸区营商环璄建设要对标自贸协定(FA)中的零壁垒。自贸区也是个开放平台,而且是最高端的服务贸易的开放平台,是最高端的游戏规则制度的开放平台。在开放髙地建设过程中,如果能把自贸区的探索试验做好了,开放就有了新的髙度、深度和广度。郑州自然而然就成为中原大地最为开放的高地了。五是开放高地要形成一批开放的产业、开放的企业,这些企业、产业在这里可以大进大出。要有人才的开放、企业产业的开放、平台的开放,平台的开放又包括保税区、自贸区的开放,还有枢纽口岸等等,构成整套的开放体系。

  五、发展中城市的财政与投融资管理

  如上所述,郑州市未来10多年要占河南省20%的人口、30%的GDP、40%的教育卫生、文化等公共服务。总的目标是要实现贸易中心、交通枢纽、经济中心。这将涉及巨大的投资,包括五六千公里的城市道路需投资5000亿元,七八百公里的地铁轨道交通需投资4000多亿元,教育、卫生、文化等公共服务需投资2000多亿元等等,大约共需2万多亿元的投资。这些投资有的可以市场化由企业来承担,有的可以公私合作(PPP)方式承担,有的可能是国家级投资单位承担。毋庸讳言,这中间相当多的是公共服务项目,至少有1万多亿元必须由地方政府的财力来承担。如何解决好巨额的投资资金来源,又避免过度负债风险,关键是要抓好财政管理、搞好土地储备,推进PP投融资改革。

  (一)要按照“六要六不”的工作原则,抓好财政管理

  第一,理财理念要坚持多予少取、放水养鱼、涵养税源,不能竭泽而渔、寅吃卯粮、收过头税。在经济下行的周期里,更要发挥财政逆周期的调节作用,着力减税降费,降低企业负担,增强企业发展活力。通过涵养税源,扩大税基,最终形成一个低税费成本低要素成本、低物流成本、低物业成本、低资金融通成本的“五低”投资环境。

  第二,一般预算财力支出要量入为出、收支平衡,不能搞透支,更不能搞赤字财政在每年的财力调度运行过程中,政府要坚持量入为出,特别注意收支平衡。不搞财政赤字的关键在于努力做到收支的“三个平衡”。一是静态平衡,就是预算收支要平衡,“以收抵支”。二是动态平衡,指的是现金流平衡,要善于做到“十个锅子八个盖”。三是债务结构平衡,对于历史形成的既有债务,在结构上要做到到短期和长期债务的调节平衡,严格控制短期债务的增长。

  第三,积极的财政政策要善于运用财政资本杠杄、社会资本,撬动全社会的投入产出效益,但不能以财政资本过分地杠杄债务融资而扩大债务风险。对地方政府而言,怎样做才是“积极的财政政策”呢?就是在财政资本使用上,要注重投放到那些具有“四两拔千斤”效用的领域,发挥财政资本对社会资本的杠杆作用,更好地促进地方经济发展的质量和效益。

  第四,政府搞基础设施和公共建设的投资是可以透支的,但由此形成的债务率和负债率不能超过警戒线,债务成本不能太高,债务率(债务余额与财政收入之比)不要超过70%,负债率(债务余额与GDP之比)不要超过30%。同时,还要控制债务成本,即使债务率不超过70%,但都是高利贷也不行。政府要充分利用自己的良好信用,尽量使用各种利息比较低、周期比较长的资金。

  第五,地方政府要善于发挥土地财政功能,不能唯利是图、推高地价房价,破坏投资环境。由于土地出让形成的所谓“土地财政”,就成为中国特有的制度优势,应当把它充分利用好。在土地财政管理方面,有一个特别要注意防范的问题,就是土地出让收益作为地方财政收入的重要来源,政府往往希望地价越髙越好,但决不能把土地价格搞得过高。髙地价必定导致髙房价,而高房价不但老百姓不满意,还会削弱实体经济的发展,终究得不偿失。

  第六,政府要善于建设强大的、有信用的投融资平台,但不能层层叠加、搞得太多太滥。这些年的实践表明,地方政府的投融资平台是一个城市在工业化、城镇化起步阶段甚至进入快速发展期时,地方政府整合各类资源、增强融资信用、破解发展资金难题的有效载体,是先于经济发展周期加快基础设施建设的有力推手,是在市场信号薄弱政府财力不足又不能发债的条件约束下,为工业化、城镇化获取长周期、低利息融资,以加快基础设施和公共设施建设必要而合理的路径选择。从实际操作看,有几个问题需要特别引起注意:一是平台公司数量和规模要严格控制,二是高利息借贷坚决不能搞,三是财务监管要加强,四是要像保护生命一样维护投融资平台的信用。

  (二)要遵守五条原则做好土地储备

  在土地管理的五条原则中,最关键的一条就是建立土地储备制度。这作为政府调控土地市场的重要手段,可以有效显化国有土地的资产价值。土地储备做好了,不但可以为城市发展提供有效的资金支持,还可以保障重大基础设施和民生工程用地需求,推动城镇化健康发展。土地储备和金融有机结合、良性循环,还能平衡政府财政收支,稀释债务并降低风险。

  (三)要按照五个路径抓好PPP的投融资改革

  PPP模式核心是构建起“利益共享、风险共担”的机制。应当把握好五个原则:是利益共享。所有PPP项目,都要保证政府公共部门、民营企业以及社会投资者能利益共享,不能由任何一方独享。二是风险共担。一方面,风险与利益对等;另一方面若有风险,大家一起来承担,不能让任何一方独自兜底。三是公共利益最大化。因为PPP项目都是社会公共服务项目,不能唯利是图,必须充分体现和照顾公共利益。四是兼顾社会效益和经济效益。不能只讲公共利益,不讲经济效益,否则就吸引不了社会投资。

  五,是既要有激励,也要有约束,保证社会投资者有合理的收益。这五条原则是高度关联的,缺一不可。

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